Boletín Oficial del País Vasco

N.º 247, lunes 29 de diciembre de 2014

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DISPOSICIONES GENERALES

COMISIÓN ARBITRAL

5488

DECISIÓN 1/2014, de 15 de diciembre de 2014, relativa a la cuestión de competencia planteada por la Diputación Foral de Bizkaia, en relación con la Proposición de Ley de Iniciativa Legislativa Popular para la inclusión de determinadas Cláusulas Sociales en la Contratación Pública.

En Donostia-San Sebastián, a 15 de diciembre de 2014, el Pleno de la Comisión Arbitral, formado por el Presidente Sr. D. Juan Luis Ibarra Robles y los Vocales D.ª Asunta de la Herrán Unceta-Barrenechea, D. Alberto López Basaguren, D. Eduardo Vírgala Foruria, D. Juan Ramón Guevara Saleta, D. Andrés María Urrutia Badiola y D. Oscar Padura Unanue, ha pronunciado la siguiente

DECISIÓN

En la cuestión de competencia 1/2014 planteada por la Diputación Foral de Bizkaia en relación con la Proposición de Ley de Iniciativa legislativa Popular para la inclusión de determinadas Cláusulas Sociales en la Contratación Pública, tomada en consideración por Acuerdo del Parlamento Vasco, en sesión plenaria celebrada el día 26 de junio de 2014 (BOParlV de 29 de agosto de 2014):

La Diputación Foral de Bizkaia promueve el procedimiento sobre cuestión de competencia con respecto al contenido del artículo 3 de la referida proposición de Ley.

Ha sido ponente D. Juan Ramón Guevara Saleta, quien expresa el parecer del Pleno de la Comisión Arbitral.

ANTECEDENTES

1.– En fecha 17 de septiembre de 2014, tuvo entrada en esta Comisión Arbitral escrito, de fecha 16 del mismo mes, formulado por la Diputación Foral de Bizkaia planteando cuestión de competencia contra la «Proposición de Ley de Iniciativa Legislativa Popular para la inclusión de determinadas Cláusulas Sociales en la Contratación Pública», publicada en el Boletín Oficial del Parlamento Vasco el día 29 de agosto de 2014, por entender que vulnera las competencias del Territorio Histórico de Bizkaia.

Expone el promotor de la cuestión de competencia que la inclusión de determinadas cláusulas sociales en la contratación pública ha sido ya regulada en el Territorio Histórico de Gipuzkoa y en el de Álava mediante respectivas Normas Forales que se encuentran en vigor, y que también la Diputación de Bizkaia, en reunión del Consejo de Gobierno del 29 de octubre de 2013 (BOB 218/2013, de 14-11-2013), aprobó una Instrucción sobre medidas de carácter social en procedimientos de contratación dirigida a los órganos de contratación que presten servicio en el sector público foral.

Y alega que cabe destacar que ni el Parlamento, ni el Gobierno Vasco ha planteado cuestiones de competencias ante la Comisión Arbitral, razón más que suficiente para entender que el artículo 3 de la Iniciativa Legislativa Popular, al incluir en su ámbito subjetivo de aplicación al sector público de los Territorios Históricos, vulnera la competencia de éstos en la materia.

2.– En fecha 5 de octubre de 2014, D.ª Mirari Irure Espín, en su condición de promotora de la citada Iniciativa Legislativa Popular, presenta escrito ante esta Comisión solicitando, con invocación del artículo 51.1 de la Ley 13/1994, el levantamiento parcial de la suspensión de la tramitación del procedimiento legislativo, excepto en aquel precepto, el artículo 3.3, que la Diputación Foral de Bizkaia entiende que afecta a su ámbito competencial.

2.1.– Estima la precitada promotora que la suspensión del artículo 3.3 de la Iniciativa no afecta al sentido de la norma en su conjunto ni supone quiebra alguna de la unidad de comprensión y congruencia de dicha Iniciativa.

3.– En reunión celebrada el día 14 de octubre de 2014, la Comisión Arbitral acuerda:

3.1.– En relación con el escrito de iniciación del procedimiento al que se refiere el epígrafe 1 precedente:

3.1.1.– Notificar al promotor de la cuestión de competencia los defectos subsanables consistentes en no especificar con claridad y precisión la materia o materias concretas en que entiende se produce la vulneración competencial alegada, con expresión de los títulos competenciales que a los Territorios Históricos corresponden en dichas materias, ni invocar los preceptos legales que se consideran infringidos al respecto, al objeto de que los subsane en el plazo de diez días, con advertencia de que, de no producirse la subsanación, se actuará de conformidad con lo establecido en el artículo 29.2 de la Ley 13/1994, de 30 de junio, por la que se regula la Comisión Arbitral.

3.1.2.– Dejar sin efecto el plazo de 20 días naturales conferido en el procedimiento, mediante acuerdo de 24 de septiembre de 2014, para la formulación de alegaciones.

3.1.3.– Para el caso de que la Comisión acuerde tener por subsanados los defectos advertidos, se dará traslado del correspondiente acuerdo a las instituciones legitimadas y a la promotora de la Iniciativa Legislativa Popular, por plazo de 20 días, para que formulen alegaciones.

3.2.– En relación con la petición de levantamiento parcial de la suspensión de la tramitación parlamentaria de la Iniciativa, excepto el artículo 3.3 de la misma, y dado que el artículo 3 de dicha Iniciativa sólo consta de dos epígrafes:

3.2.1.– Requerir a la promotora de la Iniciativa Legislativa Popular para que en el plazo de 5 días determine el artículo, epígrafe o inciso del precepto que quedaría exceptuado del levantamiento parcial de la suspensión que se solicita.

3.2.2.– Requerirle igualmente para que, respecto de dicho artículo, epígrafe o inciso formule, dentro del mismo plazo, las alegaciones que señala el artículo 51.2 de la Ley de la Comisión Arbitral, sobre las circunstancias extraordinarias que justifican el levantamiento parcial de la suspensión.

4.– En fecha 20 de octubre de 2014, las Juntas Generales de Álava-Arabako Biltzar Nagusiak presentan escrito de alegaciones ante esta Comisión, en el que, tras asumir los argumentos articulados en la Cuestión de Competencia planteada por la Diputación Foral de Bizkaia y citar la Norma Foral 1/2014, de 20 de febrero, para la incorporación de cláusulas sociales en los contratos de obra del sector público foral (BOTHA Número 22, de 24 de febrero de 2014), se expone la siguiente argumentación:

4.1.– La regulación que se pretende, a través de la incorporación a las cláusulas contractuales y pliegos de condiciones de los contratos públicos que suscriban las entidades integrantes del sector público foral, vulnera el orden de competencias estatutario, en tanto que el artículo 37.3.a) del Estatuto de Autonomía del País Vasco establece la competencia exclusiva de los Territorios Históricos en materia de «organización, régimen y funcionamiento de sus propias instituciones», siendo la materia de contratación una manifestación de su capacidad autoorganizativa. Y en el mismo sentido se dispone en el artículo 7.a) 1 de la Ley 27/1983, de 25 de noviembre.

4.2.– Para terminar solicitando a la Comisión se dicte Decisión declarando que el artículo 3 de la Proposición de Ley modifica y afecta y por ello vulnera la distribución de competencias entre las instituciones comunes y las forales en los términos que se contienen en el planteamiento de la Cuestión de Competencia presentada por la Diputación Foral de Bizkaia.

5.– En fecha 23 de octubre de 2014, el Gobierno Vasco presenta escrito de alegaciones contra la citada cuestión de competencia en el que expone lo siguiente:

5.1.– El único argumento que aporta el promotor de la cuestión en orden a defender su competencia en la materia consiste en manifestar que la Diputación de Bizkaia, en reunión del Consejo de Gobierno del pasado 29 de octubre de 2013 (BOB 218/2013 de 14-11-2013) aprobó una instrucción de medidas de carácter social en procedimientos de contratación dirigida a los órganos de contratación que presten servicio en el sector público foral. Sin embargo, hay que señalar que dicha instrucción ha sido anulada por Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, de 11 de julio de 2014.

5.2.– La Diputación Foral de Bizkaia se limita a manifestar la vulneración que la Proposición de Ley de Iniciativa Popular para la inclusión de determinadas cláusulas sociales en la contratación pública supone para sus competencias en la materia, pero no alega, a tal efecto, infracción de norma o disposición alguna.

5.3.– En este sentido, no existe ningún precepto en la Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos, que recoja competencia alguna de los Territorios Históricos en materia de contratación administrativa. De acuerdo con el artículo 149.1.18 de la Constitución, la legislación básica en esta materia corresponde al Estado y es competencia de la Comunidad Autónoma del País Vasco, de conformidad con lo establecido en el artículo 11.1.b) del Estatuto de Autonomía, el desarrollo legislativo y la ejecución dentro de su territorio de la legislación básica del Estado en materia de contratos y concesiones administrativas.

Por consiguiente, no puede prosperar la vulneración competencial alegada por la Diputación Foral de Bizkaia.

5.4.– Para terminar solicitando a la Comisión Arbitral que adopte la decisión declarando que la Proposición de Ley de Iniciativa Popular no vulnera las competencias del Territorio Histórico de Bizkaia.

6.– En fecha 27 de octubre de 2014, la promotora de la Iniciativa Legislativa Popular presenta ante esta Comisión escrito de alegaciones respecto a la cuestión de competencia interpuesta por la Diputación Foral de Bizkaia, exponiendo lo siguiente:

6.1.– La Diputación Foral de Bizkaia interpone esta cuestión de competencia al entender, de forma genérica y abstracta, que la regulación contenida en la Iniciativa Legislativa Popular afecta a sus competencias. El escrito presentado por la Diputación Foral de Bizkaia de cuestión de competencia coloca a esta parte en una absoluta indefensión dado el palmario incumplimiento de lo señalado en el artículo 47.3 de la Ley 13/1994, por la que se regula la Comisión Arbitral, respecto al planteamiento de la cuestión, que deberá hacerse, según el citado artículo, de la forma prevista en el artículo 26 de dicha Ley, es decir, que la iniciación del procedimiento deberá hacerse por escrito fundado en el que se fijará, con precisión y claridad, la vulneración competencial que se considera existente, con expresión de cuantas alegaciones se estimen oportunas. La Diputación Foral, por tanto, debería señalar, con la debida precisión y claridad, en qué artículo concreto se sustancia su vindicación y qué vulneración competencial considera existente.

6.2.– Si se entendiera que en abstracto –dado que no se hace referencia a ningún precepto o artículo que fundamente la competencia que se vindica– la Diputación Foral de Bizkaia plantea cuestión de competencia frente a la citada Iniciativa Legislativa Popular por entender que ésta es contraria a la instrucción adoptada por el Consejo de Gobierno de dicha Diputación el 29 de octubre de 2013, se constataría una causa en sí misma de inadmisión, ya que se desconoce el precepto que pueda sustentar la competencia que la Diputación Foral de Bizkaia reclama.

6.3.– Analizando la propia instrucción de 29 de octubre de 2013 se comprueba que en su preámbulo el propio Territorio Histórico de Bizkaia reconoce su falta de competencia en esta materia, al señalar que «aun cuando el Territorio Histórico de Bizkaia no tiene competencias normativas en materia laboral ni de contratación pública, la Diputación Foral de Bizkaia puede incidir en el problema descrito a través del ejercicio que las prerrogativas del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP), aprobado por Real Decreto legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, confiere a las Administraciones públicas y que ha de ejercer de acuerdo con las previsiones contenidas en los pliegos que rigen cada contratación».

6.4.– Las cuestiones de competencia requieren que algún precepto del Estatuto de Autonomía o de la Ley de Territorios Históricos reconozca competencias a un ente para que éste pueda reivindicar dicha competencia. El propio artículo 54 de la Ley de la Comisión Arbitral dice que la decisión en las cuestiones de competencia «determinará si el proyecto o proposición se adecúa a la distribución de competencias entre las instituciones comunes y forales establecida en el Estatuto de Autonomía». Del recorrido por la Ley de Territorios Históricos se comprueba que no hay ningún precepto de la misma que recoja competencias de los Territorios Históricos en materia de contratación pública ni tampoco en materia laboral. La falta de un precepto de ese tipo hace que las competencias sean de las instituciones comunes de acuerdo con el artículo 6.1 de la propia LTH, que señala que será competencia de las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma la legislación y ejecución en todas aquellas materias que, correspondiendo a la Comunidad Autónoma según el Estatuto de Autonomía, no se reconozcan o atribuyan en dicho Estatuto, la Ley de Territorios Históricos u otras leyes, a los Órganos Forales de los Territorios Históricos.

6.5.– De todo lo anterior deduce esta parte que el conflicto planteado ha sido un conflicto que persigue una finalidad diferente de la mera vindicación de una competencia –que su promotor es consciente de no tener–, en concreto, la realización de una forma de obstruccionismo parlamentario, que adquiere mayor gravedad cuando un poder público constituido pretende obstaculizar la tramitación de una Iniciativa Legislativa Popular presentada en una expresión cualificada, específica y excepcional de la intervención de la ciudadanía en el procedimiento legislativo.

6.6.– Para terminar solicitando a la Comisión Arbitral proceda a desestimar la cuestión de competencia contra la Iniciativa Legislativa Popular por ser ésta adecuada a la distribución de competencias entre las Instituciones comunes y forales establecida en el Estatuto de Autonomía.

7.– En fecha 30 de octubre de 2014, la Diputación Foral de Bizkaia presenta escrito de subsanación de los defectos a que se refiere el epígrafe 3.1.1 precedente, con arreglo a las siguientes consideraciones:

7.1.– Cita el texto de los epígrafes 1 y 2 del artículo 118 de la Ley de Contratos del Sector Público, que hacen referencia a la posibilidad por parte de los órganos de contratación de establecer condiciones especiales en relación con la ejecución del contrato, con especial referencia a consideraciones de tipo medioambiental o a consideraciones de tipo social, siempre que sean compatibles con el derecho comunitario y se indiquen en el anuncio de licitación y en el pliego o en el contrato, así como a la facultad de que los pliegos o el contrato puedan establecer penalidades, conforme a lo prevenido en el artículo 212.1, para el caso de incumplimiento de estas condiciones especiales de ejecución, o atribuirles el carácter de obligaciones contractuales esenciales a los efectos señalados en el artículo 223.f).

7.2.– Señala que los tres Territorios Históricos, haciendo uso de las determinaciones contempladas en el artículo precitado, han regulado la inclusión de determinadas cláusulas sociales en la contratación pública: Norma Foral 4/2013, de 17 de julio, en Gipuzkoa, Norma Foral 1/2014, de 12 de febrero, en Álava e instrucción de 29 de octubre de 2013 aprobada por Acuerdo del Consejo de Gobierno de la misma fecha en Bizkaia.

7.3.– El título competencial para dictar la Norma Foral y la instrucción antedichas no es otro que el recogido en el artículo 37.3.a) del Estatuto de Autonomía del País Vasco y el artículo 7.1 (sic) de la Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos, que señalan como competencia exclusiva, que ejercitarán de acuerdo con su régimen privativo de cada uno de ellos, la organización, régimen y funcionamiento. (Ha de entenderse que la última cita alude por error al artículo 7.1 de la comúnmente denominada LTH, cuando realmente se quiere invocar el artículo 7.a).1 de la referida Ley).

8.– En reunión celebrada en fecha 6 de noviembre de 2014, la Comisión Arbitral acuerda:

8.1.– En relación con la admisibilidad de la cuestión de competencia:

8.1.1.– Tener por subsanados por parte de la Diputación Foral de Bizkaia los defectos señalados en la sesión de 14 de octubre de esta Comisión Arbitral, habiendo quedado identificado el título competencial que se reivindica con invocación de los preceptos que se consideran infringidos.

En consecuencia, la Comisión acuerda dar traslado a las instituciones legitimadas, abriéndose un nuevo plazo de 20 días a fin de que puedan alegar lo que estimen oportuno en relación con la cuestión de competencia planteada por la Diputación Foral de Bizkaia.

8.1.2.– Comunicar a la Mesa del Parlamento Vasco el presente acuerdo e instar su traslado a la proponente de la Iniciativa, para que en el plazo de 20 días pueda presentar cuantas alegaciones estime convenientes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50.2 de la Ley de la Comisión Arbitral.

8.2.– En relación con el levantamiento parcial de la suspensión solicitado por la promotora de la Iniciativa Legislativa Popular, trámite que ya ha quedado reseñado en los apartados 2 y 3.2 de los antecedentes de la presente Decisión, se presenta escrito de contestación a los requerimientos ya citados en los siguientes términos:

«Respecto del primero de los requerimientos, es cierto que, por error, esta parte hizo referencia al artículo 3.3 de la ILP, cuando el artículo tercero contiene únicamente dos epígrafes.

La referencia correcta, en consonancia con las alegaciones efectuadas, sería la siguiente: habría que exceptuar del levantamiento de la suspensión, en su caso, la referencia a la Diputación Foral de Bizkaia como parte del ámbito subjetivo de la iniciativa.

Para ello, habría de exceptuarse del levantamiento de la suspensión el inciso "el Sector Público de los tres Territorios Históricos" del artículo 3.2 de la Iniciativa, en la medida en que se refiera al Territorio Histórico de Bizkaia; pero no en lo que respecta a los otros dos territorios Históricos (Álava y Gipuzkoa), que no han visto invasión de competencia en la presente ILP.

[En otros términos, se puede tramitar toda la norma, y cuando diga la Comisión Arbitral si la Diputación Foral de Bizkaia está o no afectada, si se puede incluir o no en el artículo tercero, solamente quedaría la introducción o no introducción de la Diputación Foral de Bizkaia como ente al que resulta aplicable la norma. El resto de la norma tendría el contenido que el Parlamento hubiese adoptado, durante la tramitación. Es decir, se tramita la norma completa excepto un apartado del artículo 3, donde se incluye a la Diputación Foral de Bizkaia]».

8.2.3.– Con independencia de que no sea cierto el que los otros dos territorios históricos (Álava y Gipuzkoa) no hayan visto invasión de competencia en la presente ILP –de hecho las Juntas Generales de Álava han presentado el pasado 20 de octubre escrito de alegaciones ante esta Comisión solicitando que se dicte Decisión declarando que el artículo 3 de la Proposición de Ley modifica y afecta y por ello vulnera la distribución de competencias entre las instituciones comunes y las forales–, mal se puede exceptuar del levantamiento de la suspensión la referencia a la Diputación Foral de Bizkaia cuando tal referencia no aparece en el texto del artículo.

8.2.4.– La Comisión Arbitral puede levantar parcialmente la suspensión de la tramitación de una Proposición de Ley manteniendo dicha suspensión respecto de una parte concreta y determinada del texto de la misma. De ahí que se requiriera a la promotora de la Iniciativa Legislativa Popular para que, en el plazo de cinco días, determinara el artículo, epígrafe o inciso del precepto que quedaría exceptuado del levantamiento parcial de la suspensión solicitada. La suspensión del procedimiento de tramitación de la proposición de Ley, y la posibilidad de su levantamiento parcial, de acuerdo a lo establecido en la Ley de la Comisión Arbitral, afecta a disposiciones normativas contenidas en las propuestas de textos legales sometidos a la decisión de esta Comisión; es una cuestión que se refiere a propuestas de normas, no a destinatarios o a efectos de esas propuestas de disposiciones normativas sobre ellos. La promotora de la ILP no solicita excluir del levantamiento de la suspensión una concreta propuesta de disposición normativa, sino que se excluya del levantamiento de la suspensión a uno de los entes destinatarios de la misma: el Territorio Histórico de Bizkaia. Esto es algo que queda fuera de la capacidad de la Comisión Arbitral, de la lógica de su Ley reguladora y de la propia configuración de la distribución de competencias entre Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma e Instituciones Forales de sus Territorios Históricos, de acuerdo al Estatuto de Autonomía y a la Ley 27/1983, de 25 de noviembre, comúnmente conocida como Ley de Territorios Históricos (LTH), siendo evidente que en el supuesto de que esta Comisión concluyera que el inciso del artículo 3.2 de la Proposición –al incluir a los Territorios Históricos entre los entes destinatarios de la regulación legal que se propone– vulnera la distribución de competencias entre una y otras instituciones, los efectos de esa Decisión no se referirían exclusivamente al Territorio Histórico de Bizkaia sino a todos y cada uno de los Territorios Históricos.

8.2.5.– Con independencia de lo expuesto, concurren dos circunstancias de indudable relevancia:

a) La caducidad del trámite, por cuanto que el citado escrito de contestación a los requerimientos se envió a la Comisión fuera del plazo al efecto conferido.

b) El escrito se envió por fax a esta Comisión sin firma alguna, por lo que no puede ser admitido al no haber forma de acreditar la identidad del remitente.

8.2.6.– En consecuencia, la Comisión Arbitral acuerda:

No habiendo dado cumplimiento la promotora de la Iniciativa Legislativa Popular, en tiempo y forma oportunos, a los requerimientos formulados por esta Comisión en virtud de Acuerdo adoptado en reunión celebrada el día 14 de octubre de 2014, se desestima la petición de levantamiento parcial de la suspensión de la tramitación deducida por dicha promotora.

9.– Dado traslado a las instituciones legitimadas y a la proponente de la Iniciativa del escrito de subsanación de la Diputación Foral de Bizkaia para alegaciones por un nuevo plazo de 20 días, se presentan ante la Comisión los dos escritos que a continuación se consignan:

9.1.– Las Juntas Generales de Álava presentan escrito en fecha 3 de diciembre, en el que, en aras a evitar innecesarias repeticiones, dan por reproducidas íntegramente las alegaciones contenidas en su escrito presentado ante la Comisión el 20 de octubre de 2014, haciendo suyas, en cuanto coincidentes, las de la subsanación que articula la Diputación Foral de Bizkaia.

9.2.– La promotora de la Iniciativa Legislativa Popular presenta escrito en fecha 3 de diciembre de 2014, en el que alega:

9.2.1.– El escrito de subsanación presentado por la Diputación de Bizkaia establece que la base competencial en virtud de la cual vindica sus competencias en materia de contratación administrativa es el artículo 37.3.a) del Estatuto de Autonomía del País Vasco y el artículo 7.a) 1 de la Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma del País Vasco y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos. En estos preceptos se señala como competencia exclusiva de los Territorios Históricos «la organización, régimen y funcionamiento» de sus propias instituciones.

9.2.2.– La primera constatación a realizar es que el Estatuto de Autonomía diferencia claramente entre esta materia y la contratación administrativa. El Estatuto de Autonomía del País Vasco recoge por una parte la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma sobre organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno (artículo 10.2), y por otra la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la Comunidad Autónoma sobre contratos y concesiones administrativas (artículo 11.1.b).

También la Constitución reconoce como una materia sustantiva y diferente la competencia exclusiva del Estado sobre la legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas (artículo 149.1.18).

9.2.3.– Reitera su invocación del artículo 6.1 de la ley de Territorios Históricos ya transcrito en el epígrafe 6.4 anterior, señalando que una interpretación que pretenda el que una materia como la contratación administrativa, que no ha sido atribuida a los Órganos Forales, no sería competencia de las instituciones comunes por entenderla incluida en otra sí reconocida a aquéllos, constituiría un fraude de ley.

9.2.4.– Reproduce, asimismo, su anterior alegación acerca del reconocimiento expreso por parte de la Diputación de Bizkaia, en el preámbulo de su propia Instrucción, de que no dispone de competencias normativas en materia laboral ni de contratación pública, y reitera que su actitud constituye una forma de obstruccionismo parlamentario.

9.2.5.– Para terminar solicitando a la Comisión Arbitral proceda a desestimar la cuestión de competencia planteada por la Diputación Foral de Bizkaia.

10.– El Pleno de la Comisión fijó la fecha del 15 de diciembre de 2014 para el debate y aprobación de la presente Decisión.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero.– La Diputación Foral de Bizkaia (DFB) plantea cuestión de competencia relativa al artículo 3 de la Proposición de Ley de Iniciativa Legislativa Popular redactado en los siguientes términos:

«Artículo 3.– Ámbito subjetivo de aplicación.

1.– La presente Ley será de aplicación a todos los órganos de contratación de las entidades que integran el sector público de la Comunidad Autónoma de Euskadi.

2.– A los efectos de la presente Ley, se entiende por sector público de la Comunidad Autónoma de Euskadi, el integrado por la suma del sector público de la comunidad autónoma, el sector público de los tres territorios históricos y el sector público municipal».

Se trata, por lo tanto, de determinar si dicho artículo 3 de la Iniciativa Legislativa Popular (ILP) resulta contrario a la distribución de competencias entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos (TTHH).

Segundo.– Una vez expuestas de forma pormenorizada las alegaciones de las partes comparecidas respecto de la cuestión objeto de debate, y a la hora de analizar la delimitación competencial en la materia, ha de tenerse en cuenta la doctrina sentada por la jurisprudencia al respecto.

1.– En primer lugar, la Sentencia del Tribunal Constitucional 56/2014, de 10 de abril, que declara inconstitucional y anula el artículo 44 de la Ley del Parlamento de Cantabria 10/2010, de 23 de diciembre, de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma para el año 2011, en cuanto que autoriza el pago aplazado de contratos administrativos cuando su valor estimado sea superior a un millón y medio de euros y su plazo de ejecución sea igual o superior a doce meses. Se trata de una reciente e importante Sentencia no sólo porque analiza la distribución de competencias en materia de contratos administrativos a la luz de diversas Sentencias del Alto Tribunal, sino porque, asimismo, efectúa una serie de pronunciamientos de evidente aplicación al caso que nos ocupa, con arreglo a la siguiente doctrina contenida en su Fundamento jurídico tercero:

1.1.– «No ofrece dudas que esta regulación constituye, desde el punto de vista material, legislación sobre contratos administrativos, al incidir sobre determinados aspectos del pago de su precio... Debemos comenzar, por tanto, por analizar la distribución de competencias que rige en esta materia entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Cantabria.

a) El artículo 149.1.18 CE atribuye al Estado, entre otras, la competencia exclusiva para dictar «la legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas». En términos de la STC 141/1993, de 22 de abril, FJ 5, «la normativa básica en materia de contratación administrativa tiene principalmente por objeto, aparte de otros fines de interés general, proporcionar las garantías de publicidad, igualdad, libre concurrencia y seguridad jurídica que aseguren a los ciudadanos un tratamiento común por parte de todas las Administraciones públicas» (en el mismo sentido, SSTC 331/1993, de 12 de noviembre, FJ 6, y 162/2009, de 29 de junio, FJ 4).

En el marco de lo dispuesto por el artículo 149.1.18 CE, las Comunidades Autónomas han podido asumir la competencia de desarrollo legislativo de la legislación básica estatal en materia de contratos administrativos.

b) El representante procesal del Gobierno de Cantabria pretende amparar el precepto cuestionado en las competencias exclusivas recogidas en el artículo 24 EACant, apartados 1 (organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno), 14 (planificación de la actividad económica y fomento del desarrollo de Cantabria, dentro de los objetivos marcados por la política económica del Estado y del sector público económico de la Comunidad) y 32 (procedimiento administrativo derivado de las especialidades de la organización propia).

En lo que concierne al reparto competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas, la materia «contratos administrativos» aparece diferenciada en el artículo 149.1.18 CE, aunque forme parte del amplio haz de competencias recogidas en el mismo precepto constitucional, que tienen diverso alcance y naturaleza, y cuya heterogeneidad impide un tratamiento unívoco (STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 11). Regida así la legislación sobre contratos administrativos por un título competencial específico, esta circunstancia por sí sola impide aceptar la operación de subsunción en otros ámbitos competenciales que propone el Gobierno de Cantabria. Según la doctrina de este Tribunal, recapitulada en la STC 120/2012, de 4 de junio, FJ 5: «desde un principio venimos manteniendo que en materia de delimitación de competencias la «regla de más amplio alcance debe ceder ante la regla más especial» (SSTC 71/1982, de 30 de noviembre, FJ 6; 87/1985, de 16 de julio, FJ 8; 87/1989, de 11 de mayo, FJ 3 a); y 193/1998, de 1 de octubre, FJ 1). O, lo que es lo mismo, que el título específico ha de prevalecer sobre el genérico (SSTC 48/1988, de 22 de marzo, FJ 2; 49/1988, de 22 de marzo, FJ 11; y 80/1988, de 28 de abril, FJ 3)».

1.2.– En resumen, la citada Sentencia del Tribunal Constitucional contiene los siguientes pronunciamientos:

1.2.1.– La materia «contratos administrativos» es una materia sustantiva y diferenciada de otras.

1.2.2.– El título competencial sobre contratación es específico (149.1.18 CE).

1.2.3.– La materia de contratos administrativos se delimita competencialmente en el artículo 149.1.18 de la Constitución y tiene identidad propia, sin que se pueda confundir con otras materias. La normativa básica en esta materia tiene por objeto, además de otros fines de interés general, establecer garantías de publicidad, igualdad, libre concurrencia y seguridad jurídica, que aseguren un tratamiento común a los ciudadanos.

1.2.4.– Las Comunidades Autónomas han podido asumir competencias de desarrollo legislativo de la legislación básica estatal en la materia.

1.2.5.– Niega expresamente que se puedan aplicar títulos como la organización, régimen y funcionamiento de las propias instituciones, el fomento, la planificación económica o la regulación de procedimientos administrativos derivados de las especialidades de la organización propia, para justificar competencias autonómicas en la materia. No se puede subsumir el título competencial sobre contratación en otros títulos o ámbitos competenciales.

1.2.6.– El título competencial específico sobre contratación prevalece sobre los genéricos que puedan alegarse (autoorganización, etc.).

2.– En segundo lugar, cabe hacer referencia a la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en fecha 11 de julio de 2014, que anula la Instrucción del Consejo de Gobierno de la DFB de 29 de octubre de 2013, y cuya existencia ha sido omitida por el promotor de la cuestión de competencia en sus escritos presentados en el presente procedimiento.

2.1.– En el Fundamento de Derecho Tercero la Sala afirma: «3.1 En primer lugar, ni el Estatuto de Autonomía para la Comunidad Autónoma del País Vasco aprobado por la Ley Orgánica 3/1979 ni la Ley 27/1983 de Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos, normas que junto con la propia Constitución determinan el haz competencial foral, atribuyen competencia alguna a los Territorios Históricos en materia de Trabajo, Seguridad Social y Contratación. En cuanto a esta última, la competencia se limita a aplicar los términos de la propia Ley de Contratos (Real Decreto Legislativo 3/2011 en la actualidad) y a aquellas actuaciones que pueden suponer aplicación de la misma –no desarrollo, no ejecución reglamentaria– como por ejemplo ocurre –artículos 114 y siguientes y Disposición Adicional Segunda del RDL 3/2011– con los pliegos de condiciones o con las Bases de las Convocatorias».

2.2.– No consta la firmeza de esta Sentencia, pero ello no es óbice para tomar en consideración la doctrina transcrita.

3.– En tercer lugar, la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, Sección 7.ª, de 9 de diciembre de 2011, rec. 5777/2008, que confirma una Sentencia del TSJPV que consideró ajustada a Derecho una Orden del Gobierno Vasco por la que se daban instrucciones para la tramitación del expediente previo al de la declaración de la prohibición de contratar con las Administraciones Públicas a quienes hubieran sido sancionados por falta muy grave en materia de prevención de riesgos laborales.

Los argumentos de la citada Sentencia del Tribunal Supremo para declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, pueden resumirse así:

3.1.– Aunque el contenido de la Orden –como ocurre en el caso que nos ocupa– pueda afectar a cuestiones de naturaleza laboral, se deslinda la materia no como de índole laboral sino como de «indudable carácter contractual», siguiendo los postulados básicos de la jurisprudencia constitucional, declarando que la Orden tiene cobertura en el específico ámbito de la contratación administrativa (artículo 149.1.18 de la Constitución) y no, como argumenta la defensa de la Administración recurrente, en el ámbito propio del artículo 149.1.7 del texto fundamental.

3.2.– La competencia de desarrollo legislativo y ejecución en materia de contratación administrativa corresponde a la Comunidad Autónoma, por así conferírselo la Constitución y el Estatuto de Autonomía: «... Mientras que no lo serán (básicos) aquellas otras prescripciones de detalle o de procedimiento que, sin merma de la eficacia de tales principios básicos, pudieran ser sustituidas por otras regulaciones asimismo complementarias o de detalle, elaboradas por las Comunidades Autónomas con competencia para ello al ejercitar su competencia de desarrollo y ejecución que, en esta materia, le confiere la Constitución y el Estatuto de Autonomía».

3.3.– De acuerdo con la doctrina contenida en la citada Sentencia del TS, y consignada en el apartado 3.1 precedente, la materia objeto de debate competencial en el presente procedimiento es la de la contratación administrativa.

Tercero.– Procede ahora analizar la delimitación competencial entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de los Territorios Históricos en la antedicha materia, a la vista de la doctrina jurisprudencial precitada.

1.– Corresponde al Estado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 149.1.18 CE, la competencia exclusiva en materia de legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas.

2.– Es de competencia de la Comunidad Autónoma del País Vasco, de acuerdo con el artículo 11.1.b) de su Estatuto de Autonomía, el desarrollo legislativo y la ejecución dentro de su territorio de la legislación básica del Estado en materia de contratos y concesiones administrativas.

3.– El título competencial atribuido a la Comunidad Autónoma en esta materia es específico y diferenciado de la competencia que en materia de organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno le atribuye el artículo 10.2 del Estatuto.

4.– Ni el Estatuto ni la Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos (LTH), atribuyen competencia alguna a los Territorios Históricos en materia de contratación administrativa.

4.1.– Por lo tanto, esta materia no se atribuye a los Territorios Históricos ni en el «núcleo intangible de la foralidad» atribuido en el Estatuto ni en el «ámbito de expansión competencial» que se regula en la LTH.

4.2.– El espacio para el desarrollo legislativo en la materia de contratación administrativa corresponde a las Instituciones Comunes.

5.– De acuerdo con lo establecido en el artículo 6.1 de la LTH, «Es de la competencia de las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma la legislación y la ejecución en todas aquellas materias que, correspondiendo a la Comunidad Autónoma según el Estatuto de Autonomía, no se reconozcan o atribuyan en dicho Estatuto, la presente Ley u otras posteriores, a los Órganos Forales de los Territorios Históricos».

5.1.– Las competencias de los Territorios Históricos son de atribución, por lo que éstos sólo son competentes sobre lo que el Estatuto o la Ley –especialmente, la LTH– les atribuyen de forma expresa.

5.2. Mientras que el Estatuto de Autonomía atribuye expresamente la competencia de desarrollo legislativo y ejecución en materia de contratación administrativa a la CAPV, la LTH no atribuye competencia alguna en la materia a los TTHH.

5.3.– Las consecuencias de tal circunstancia son evidentes de acuerdo con la doctrina sentada reiteradamente al respecto por el Tribunal Constitucional, en el sentido de que la materia «contratos administrativos» es una materia sustantiva y diferenciada, con identidad propia, sin que se pueda confundir con otras materias, y que el título competencial es específico.

6.– Los TTHH no pueden esgrimir la competencia recogida en el artículo 37.3.a) del Estatuto (organización, régimen y funcionamiento de sus propias instituciones) y en el artículo 7.a).1 de la LTH (organización, régimen y funcionamiento de sus Órganos Forales) frente a los títulos competenciales específicos atribuidos a la Comunidad Autónoma en el Estatuto de Autonomía.

Máxime si, como en el presente caso, la Instrucción que se esgrime para oponerse a la Iniciativa no constituye una regulación «ad intra», sino que –en expresión de la Sentencia precitada del TSJPV de 11 de julio de 2014– se ha dictado una Instrucción con un contenido regulador propio de una disposición de carácter general, introduciendo una nueva regulación que afecta a los derechos y obligaciones de terceros.

En cualquier caso, la taxativa y reiterada doctrina del Tribunal Constitucional en el sentido de que el título competencial sobre contratos administrativos es específico, circunstancia ésta que, por sí sola, impide aceptar la operación de subsunción en otros ámbitos competenciales como los alegados por la DFB y las Juntas Generales de Álava en el presente procedimiento, que en materia de delimitación de competencias la «regla de más amplio alcance debe ceder ante la regla más especial», y que el título competencial específico sobre contratación prevalece sobre los otros genéricos –como autoorganización u otros– que puedan alegarse, exime de cualquier otra argumentación al respecto.

FALLO

En atención a lo expuesto, el Pleno de la Comisión Arbitral,

HA DECIDIDO:

Que la competencia cuestionada en relación con la previsión contenida en el artículo 3 de la Proposición de Ley de Iniciativa Legislativa Popular para la inclusión de determinadas Cláusulas Sociales en la Contratación Pública, se adecúa a la distribución de competencias entre Instituciones Comunes y Forales establecida en el Estatuto de Autonomía, por ser una competencia que corresponde a las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma del País Vasco.

La presente Decisión se notificará a las partes y se publicará en el Boletín Oficial del País Vasco y en el Boletín Oficial del Territorio Histórico de Bizkaia. Lo acuerdan así los componentes de la Comisión que la suscriben y de lo cual, yo, la Secretaria, doy fe.

En San Sebastián, a 15 de diciembre de 2014.

Análisis documental